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| 국내 체류중인 인도적체류자의 가족결합권 보장해야 |
법무부장관에게 난민법 개정 권고 -
□ 국가인권위원회(이하 ‘인권위’)는 2024년 10월 14일 법무부장관에게, 인도적체류자의 가족 결합이 가능하도록 난민법 개정을 추진할 것을 권고하였다.
□ 진정인은 난민지원단체 활동가이며, 피해자들은 국내 체류 중인 인도적 체류자들이다.
진정인은 피진정인이 인도적체류자의 가족결합권을 인정하고 있지 않아, 피해자들의 인권을 침해하였다며 인권위에 진정을 제기하였다.
□ 인권위 침해구제제2위원회(소위원회 위원장: 이충상 상임위원)는 이 진정 사건은 입법에 관한 사안으로, ‘진정의 내용이 위원회의 조사 대상에 해당하지 아니하는 경우’에 해당하여 국가인권위원회법 제32조 제1항 제1호에 따라 각하하였다.
□ 그러나, 인도적체류자가 본국으로 돌아가지 못할 사유로 인해 국내 체류를 허가받고 장기간 살아가게 됨에도 불구하고 피해자들과 같이 가족과 떨어져 지낼 수밖에 없는 상황에 대해 인권 보호와 증진의 관점에서 검토가 필요할 것으로 보고, 국가인권위원회법 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라 관련 정책 및 제도개선 사항을 검토하였다.
○ 난민법 제2조 제3호에 규정된 ‘인도적 체류 허가를 받은 사람’의 의미는, 난민에는 해당하지 아니하지만 고문 등의 비인도적인 처우나 처벌 또는 그 밖의 상황으로 인하여 생명이나 신체의 자유 등을 현저히 침해당할 수 있다고 인정할 만한 합리적인 근거가 있는 사람으로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 법무부장관으로부터 체류허가를 받은 외국인이다.
법무부 ‘출입국통계월보’는 인도적 체류허가를 난민인정과 함께 “난민인정(보호)” 범주에 포함하여 관리하고 있다.
○ ‘인도적 체류 허가’는 해외 입법례 및 국제 기준 등에 비추어 보았을 때, “보충적 보호 지위”(complement protection forms of protection)로, 국가별로 이러한 형태의 보호에 대하여 complementary protection, subsidiary protection 등의 명칭을 사용하고 있다.
보충적 보호는 고문 및 그 밖의 잔혹한, 비인도적인 또는 굴욕적인 대우나 처벌의 방지에 관한 협약 및 시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약 등에 기반하여, 반드시 보호해야 할 의무가 있으나 난민의 지위에 관한 협약 및 우리나라의 난민법에서 정의하는 난민인정 5가지 사유에는 포섭되지 않는 사람(예 : 내전 등)을 보충적으로 추가 포섭하여 보호하는 것을 의미하는 것으로, 여기서 ‘보충(complement)’의 의미는 보호의 범위에 대한 확대·보강의 의미이지, 보호의 필요가 보충적이라는 의미는 아닌 것으로 받아들여지고 있다.
○ 인도적 체류자들은 본국의 내전, 인권침해 상황 등이 장기화될 경우 본국 귀환이 현실적으로 어렵기 때문에, 한국에 장기적으로 또는 영구적으로 체류할 가능성이 높은 편이다.
그런데, 현행 난민법의 경우 난민인정자에 대해서는 배우자 또는 미성년 자녀 초청에 대하여 규정하고 있으나, 인도적체류자는 관련 규정이 없어 본국이나 타국에 있는 가족을 초청할 방법이 없다.
○ ‘한 사람의 인간’으로서 가족들과 함께 할 수 없다는 것은 정서적, 일상적, 물질적 돌봄과 지원을 함께하지 못하고, 공동의 미래를 계획하지 못한다는 것을 의미하며 인간다운 삶을 영위하며 살아가기 어려운 환경에 처하게 한다.
따라서 국제기구에서는 ‘가족결합(family unity)’을 보편적 권리로 인정하고 있으며 세계인권선언 및 주요 국제인권조약들은 가족을 사회의 자연적이고 기초적인 단위로 보고, 국가의 보호를 받을 권리를 부여하고 있고, 우리 헌법에서도 가족생활에 대한 권리(제36조 1항)라는 기본권으로 보장하고 있다.
○ 그러나 인도적 체류자들은 난민들과 유사하게 본국의 내전, 인권침해 실태 등이 장기화되어 본국 귀환이 현실적으로 어렵기 때문에 한국에 장기적 또는 영구적으로 체류할 가능성이 높은데도 불구하고 난민법 제37조(배우자 등의 입국허가) 규정이 ‘난민’에게만 적용되고 있어 인도적체류자들은 가족 결합에 어려움을 겪고 있으므로, 보충적 보호의 취지에 따라 한국에서의 지속적인 삶을 계획할 수 있도록 가족결합에 있어서도 난민인정자에 준하는 처우를 보장하는 것이 필요하다.
□ 이에 인권위는 법무부장관에게, 보충적 보호의 취지에 따라 국내 체류를 허가한 인도적체류자들이 한국에서의 지속적인 삶을 계획할 수 있도록 난민 인정자에 준하는 처우를 보장하고, 특히 가족생활을 존중받을 권리는 모든 사람들이 차별 없이 보장받아야 할 권리이므로, 난민법 개정을 통해 인도적체류자의 가족결합권을 인정할 수 있는 근거를 마련할 것을 권고하였다.
□ 인도적 체류자 가족결합권 보장을 위한 제도개선 방안
1) 가족결합권에 관한 헌법적 및 국제인권규약 상 근거
‘가족결합(family unity)’은 보편적으로 인정되는 권리로, 국제기구 뿐만 아니라 우리 헌법에서도 가족생활에 대한 권리(제36조 1항)라는 기본권으로 보장되고 있다.
세계인권선언및 주요 국제인권조약들은 가족을 사회의 자연적이고 기초적인 단위로 보고, 국가의 보호를 받을 권리를 부여하고 있다.
헌법 제36조 제1항은 “혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 성립되고 유지되어야 하며, 국가는 이를 보장한다”고 명시되어 있다.
가족에 관한 권리의 자유권적 내용에 포함된 자유롭게 가족을 형성할 권리와 개인의 존엄을 기초로 가족생활을 유지할 권리, 행복추구권 등으로 부터 가족결합권을 인정할 수 있고, 이러한 가족결합권은 외국인에게도 그 주체성을 인정할 수 있다.
세계인권선언 제16조 제1항은 성인 남녀가 자유롭게 혼인하고 가정을 이룰 권리를 인권으로 천명하며, 같은 조 제3항에서 “가정은 사회의 자연적이고 기초적인 단위이며, 사회와 국가의 보호를 받을 권리가 있다”고 명시하고 있다.
시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약(이하 ‘자유권 규약’이라 한다) 제23조 제1항은 “가정은 사회의 자연적이고 기초적인 단위이고, 사회와 국가의 보호를 받을 권리를 가진다”고 규정하고 있고, 같은 규약 제17조 제1항은 “어느 누구도 그의 사생활, 가정 등에 대하여 자의적이거나 불법적인 간섭을 받지 않는다”고 규정한다.
경제적·사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약(이하 ‘사회권 규약’이라 한다) 제10조 제1항도 “사회의 자연적이고 기초적인 단위인 가정에 대하여는, (중략) 가능한 한 광범위한 보호와 지원이 부여된다”고 규정하고 있다.
유엔 자유권위원회는 자유권 규약 제23조에 대한 일반논평 19호에서, 가족을 구성할 권리는 “동거의 가능성을 내포”하며 이는 “가족의 결합 또는 재결합을 보장하기 위해 국내적으로 뿐만 아니라 상황에 따라 다른 국가와의 협력을 통해 적절한 조치를 채택하는 것을 내포한다”고 해석한 바 있고, 또한 “자국 영토 내에 누구를 받아들일 것인가에 대한 결정은 원칙적으로 당사국의 몫”이라고 하면서도, “가정생활에 대한 존중과 같은 문제가 대두 될 경우에 입국과 거주에 관련된 사항일지라도 외국인은 동 규약상의 보호를 향유할 수 있다”고 설시하였다.
유엔 사회권위원회는 사회권 규약 제2조 제2항에 대한 일반논평 20호에서, “규약상의 권리들은 법적 지위와 서류 상태에 상관없이 난민, 망명자, 무국적자, 이주노동자, 국제 인신매매피해자 등 비국민을 포함한 모든 사람에게 적용된다”고 해석하고 있다.
국제인권규범에서 보장하는 가족결합권은 “자국의 영토 내에 있으며, 그 관할권 하에 있는 모든 개인에 대하여” 적용되는 것으로서, 국적과 상관없이 외국인에게 마찬가지로 적용된다.
아동의 권리에 관한 협약 제9조 제1항은 “아동이 그의 의사에 반하여 부모로부터 분리되지 아니하도록 보장하여야 한다”고 규정하고, 같은 규약 제10조 제1항은 “가족의 재결합을 위하여 아동 또는 그 부모가 당사국에 입국하거나 출국하기 위한 신청은 당사국에 의하여 긍정적이며 인도적인 방법으로 그리고 신속하게 취급되어야 한다”고 규정하고 있다.
유엔 아동권리위원회는 국제이주 맥락에서의 아동 인권 관련 일반적 원칙에 관하여 채택한 이주노동자권리위원회 공동 일반논평 3호와 아동권리위원회 공동 일반논평 22호에서, “아동과 부모 및 형제자매와의 관계가 이주로 인해 단절되는 경우, 가족 재결합에 관한 결정을 내리기 위해 아동의 최선의 이익을 평가할 때, 가족 단위의 보존이 고려되어야 한다”고 설시하고 있다.
2) 난민 등의 가족결합권에 관한 국내외 기준
난민의 지위에 관한 협약은 가족결합에 대해 명시적으로 규정하고 있지는 않지만, 난민의 가족결합에 대한 권리는 난민보호와 관련된 대부분의 국제적 기준이나 권고 등에서 중요하게 여기고 있다.
유엔총회 1951년 난민 및 무국적자의 지위에 대한 최종결의는 정부가 난민 가족의 보호를 위해 필요한 조치를 취할 것을 권고하면서, 특히 난민 가정의 가장이 특정 국가에 입국하기 위한 필요한 조건을 충족한 경우 난민 가족의 통합이 유지되도록 보장할 것, 특히 미성년 난민, 그 중에서도 동반하지 않은 어린이와 소녀의 보호에 대해, 후견인 지정 및 입양과 관련하여 특별히 보호할 것을 명시하고 있다.
유엔난민기구 집행위원회의 ‘국제보호결론(Conclusions on International Protection)’은 수년에 걸쳐 ‘Family Reunion (1977)’, ‘Family Reunification (1981)’, ‘Protection of the Refugee’s Family (1999)’, ‘Family Unity (2005)’, ‘Children at Risk (2007)’ 와 같은 복수의 문서에서 가족결합권을 명시적으 로 언급하고 있다.
‘국제보호결론’은 난민 가족의 결합이 인도주의적 이유에서 매우 중요함을 강조하면서, 이산 난민 가족의 재결합을 보장하기 위한 “모든 노력”을 기울여야 하고, 망명국과 출신국이 난민 가족의 재결합 노력을 “가능한 한 최소한의 지연”으로 이루어질 수 있도록 지원하라고 촉구하고 있다.
이를 위해 국제보호결론 24호 ‘가족 재결합(Family Reunification)’에서는 망명국은 가족 구성원을 식별할 때 관대한 기준을 적용할 것, 문서 증거가 없는 것이 가족 결합에 장애물로 간주되어서는 안 될 것, 난민의 가족 구성원에게 동일한 법적 지위를 부여할 것, 경제적 및 주거 문제로 입국 허가가 지나치게 지연되지 않도록 지원할 것을 권고하고 있다.
유럽연합의 가족재결합 지침(Family Reunification Directive)은 난민 가족의 특수한 상황이나 특히 아동의 최선의 이익 보호를 고려하여 가족 재결합에 있어 가족의 범위를 넓힐 필요가 있다고 설명하고 있다.
유럽 인권재판소(the European Court of Human Rights) 또한 난민이 박해와 공포로 인해 비자발적으로 가족과 고국을 떠날 수밖에 없었던 특수한 상황에 주의를 기울이면서 이들이 가족재결합 신청서를 제출할 경우 “최대한 신속하고,특별히 주의를 기울여” 처리할 것을 강조하였다.
「난민법」 제37조는 난민인정자의 배우자 또는 미성년자인 자녀가 입국을 신청하는 경우 「출입국관리법」 제11조에 따른 입국규제 사유에 해당하는 경우가 아니면 입국을 허가해야 한다고 규정하고 있다.
인도적 체류자의 경우 법무부는 ‘난민인정심사·처우·체류지침’에 따라, 인도적 체류자의 배우자 및 미성년 자녀가 인도적 체류자와 함께 국내에 체류하고자 체류허가를 신청하는 경우 기타(G-1-12 인도적 체류자 가족) 체류자격을 부여하고 있으며, 해외에 거주하는 가족에 대한 사증발급은 불인정 하고 있어, 난민인정자와 달리 처우되고 있다.
3) 제도개선 방안
앞서 살펴본 바와 같이 가족은 사회의 자연적이며 기초적인 구성단위이며 사회와 국가의 보호를 받을 권리를 가지고 있고, 이러한 가족결합권(right to family life and unity)은 세계인권선언을 비롯한 여러 국제인권협약과 국제권고기준 등에 명시되어 있으며, 자국민뿐만 아니라 장기체류 중인 난민인정자와 인도적 체류자도 구분 없이 누려야 하는 권리이다.
그러나 인도적 체류자들은 난민들과 유사하게 본국의 내전, 인권침해 실태 등이 장기화되어 본국 귀환이 현실적으로 어렵기 때문에 한국에 장기적 또는 영구적으로 체류할 가능성이 높은데도 불구하고 난민법 제37조(배우자 등의 입국허가) 규정이 ‘난민’에게만 적용되고 있어 인도적 체류자들은 가족 결합에 어려움을 겪고 있다.
따라서 보충적 보호의 취지에 따라 한국에서의 지속적인 삶을 계획할 수 있도록 가족결합에 있어서도 난민인정자에 준하는 처우를 보장하는 것이 필요하다.
예를 들어 ?난민법?제정이 논의되던 당시, 황우여 의원이 2009. 5. 25. 대표발의한 난민 등의 지위와 처우에 관한 법률안 제47조는 인도적 체류자의 처우에 관하여서는 난민의 처우에 관한 규정 일체를 준용하도록 하였고 여기는 제정안 제44조에 따른 난민의 가족결합 보장도 당연히 포함되도록 하였다.
해당 법률안에 대한 국회법제사법위원회 제301회 국회(임시회) 제1차 법안심사제1소위원회(2011. 6. 23.) 논의 과정에서도 이러한 인도적 체류자의 가족결합 등 처우에 대해 공청회와 관계기관 의견에서도 대체로 찬성하고 있다는 점을 밝히고 있다.
이러한 사실을 종합하여 볼 때, 보충적 보호의 취지에 따라 국내 체류를 허가한 인도적 체류자들에게 한국에서의 지속적인 삶을 계획할 수 있도록 난민인정자에 준하는 처우를 보장하는 것이 필요하며, 특히 가족생활을 존중받을 권리는 모든 사람들이 차별없이 보장받아야할 권리라고 볼 수 있으므로 「난민법」 개정을 통해 인도적 체류자의 가족결합권을 인정할 수 있 는 근거를 마련할 필요가 있다.
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