인권누리 웹진 제77호 인권누리에서 불어오는 인권바람이야기

인권누리에서 불어오는 인권바람이야기

 

웹진 제77호 인권바람 - 국가인권위원회 권고

 

국가인권위원회는 농업 이주노동자의 생존권 및 주거권 보장을 위한 개선방안 마련을 권고하고 공공기숙사 설치 등 주거환경 지원대책 마련 및 숙식비 선공제 폐해 개선 등 합리적인 숙식비 기준 마련을 권고하였다.

□ 국가인권위원회(위원장 송두환, 이하 ’인권위‘)는 2022년 9월 16일 고용노동부장관(이하 ’피진정인‘)에게, 농업 이주노동자의 생존권과 주거권을 보장하기 위하여 아래와 같이 권고하였다.

○ 농업 이주노동자가 인간의 존엄성을 보장받으며 건강하고 안전하게 생활할 수 있도록 공공기숙사 설치 등 지원대책을 강구할 것,

○ 사업주가 근로기준법 제43조 근로기준법 제43조(임금 지급) ① 임금은 통화(通貨)로 직접 근로자에게 그 전액을 지급하여야 한다.
다만, 법령 또는 단체협약에 특별한 규정이 있는 경우에는 임금의 일부를 공제하거나 통화 이외의 것으로 지급할 수 있다.
에서 규정하는 임금 전액 지급 원칙을 준수할 수 있도록 숙식비 선공제를 법령으로 금지하고, 숙식비를 이주노동자 임금에서 공제 가능토록 한 외국인근로자 숙식정보제공 및 비용징수 관련 업무지침은 폐지하며, 실제 이주노동자에게 제공되는 주거환경에 대한 정확한 실태조사를 통해 합리적인 숙식비 기준을 마련할 것을 권고하였다.

□ 이주노동자 기숙사산재사망 대책위원회는, 2020년 12월 20일 기숙사에서 사망한 이주노동자 故○○(이하 ’고인‘)의 사인 중 하나로 열악한 기숙사 환경이 지적되었는데도, 동료 이주노동자 4명(이하 ’피해자‘)을 해당 사건이 발생한 기숙사에 그대로 거주하게 하고 있는 것은, 피해자들의 인권을 침해하는 것이라며 인권위에 진정을 제기하였다.

□ 피진정인은 해당 사업장에 대한 근로기준법 관련 수시감독을 실시한 결과, 기숙사 운영기준 미달 등 4건의 위반사항을 확인하여 시정조치를 지시하였다고 답변하였다. 또한 피해자들에게 사업장 변경 의사를 3회 확인하였으나 계속 근무 의사를 밝혔으며, 향후 피해자들이 사업장을 변경하고자 할 경우 적극 조치할 예정이라고 답변하였다.

□ 인권위 침해구제제2위원회는 피진정인이 △사업주에게 기숙사 변경을 지시하고 건강검진 미실시에 대한 과태료를 부과하면서 조속한 시일 내에 건강검진을 실시하도록 조치한 점,
△농지에 있던 기존의 기숙사에서 벗어나 시내의 주택형 숙소가 피해자 기숙사로 제공된 점,
△사업장 변경 등 환경의 변화 없이 언어 및 문화적 동질감을 공유하는 피해자 4명이 함께 생활하며 트라우마를 극복해 가는 것이 심리안정에 도움이 된다는 상담 결과가 있었던 점,
△피진정인이 피해자 보호 차원에서 심리안정 프로그램을 1회 추진하고 사업장 변경 의사를 3회 확인한 점,
△향후 피해자들이 사업장 변경을 신청할 경우 적극 조치하겠다고 피진정인이 밝힌 점 등을 고려할 때, 피해자들에 대한 피진정인의 조치가 미흡하여 인권침해에 이르렀다고 보기는 어렵다고 판단하여 해당 진정을 기각하였다.

□ 그러나 침해구제제2위원회는 추운 날씨에 난방시설이 열악한 숙소에서 잠을 자던 고인의 산업재해 사망 2022. 4. 27. 서울남부업무상질병판정위원회에서 고인의 사망을 산업재해보상보험법 제37조 제1항 제2호에 따른 업무상 질병에 의한 사망으로 인정함.
사례, 농지에 설치된 비닐하우스 숙소에 폭우가 쏟아져 다수의 이주노동자가 이재민이 된 사례 등, 열악한 주거환경 때문에 이주노동자의 건강과 안전이 위협받는 사건이 지속해서 발생하는 문제에 대하여 근본적인 대책을 마련할 필요가 있다고 보아,
국가인권위원회법 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라 정책 권고를 검토하였다.

□ 정부는 고인의 기숙사 산재 사망 이후 2021년부터 사업주가 비닐하우스 내 가설건축물을 이주노동자에게 기숙사로 제공하는 경우 신규 사업장의 고용허가를 불허하되, 숙소 개선 준비기간이 부족하다는 현장 의견을 고려하여 유예기간을 부여하는 주거대책을 수립하였다.
그러나 이주노동자 의존도가 높은 우리 농촌 현실에서, 언어적 한계와인적 네트워크가 부족한 이주노동자들은(특히 사업장 선택 및 변경의 자유를 제한받는 고용허가제 이주노동자) 농지 등에 사업주가 설치한 가설건축물을 숙소로 사용할 수밖에 없고,
건강과 안전을 위협하는 열악한 시설일지라도 사업주에게 개선을 요구하지 못하거나, 요구해도 무시되는 사례가 여전히 확인되고 있다.
또한, 숙식비 공제 방식과 관련해서는 사업주가 이주노동자의 숙식비를 임금에서 선공제하는 경우가 77.4%에 달하였다.
이주노동자들은 ’1인당 매달 40만 원가량을 숙소비로 공제하는데, 4명이 비닐하우스 안에 있는 방 1개, 화장실 1개, 부엌 1개짜리 컨테이너에 거주하면서 월세 160만 원을 내는 격‘이라며 숙식비에 대한 부담을 호소하기도 하였다.

□ 침해구제제2위원회는, 정부의 실효성 있는 정책이 뒷받침되지 않으면 주거환경 개선에 따른 부담과 피해가 농업 이주노동자와 현장의 농가에 전가될 우려가 있다는 점을 고려하여,
정부와 지방자치단체가 협력해서 단계적으로 이주노동자 전용 공공기숙사를 설치하는 등의 지원 대책을 강구할 필요가 있다고 판단하였다.
또한 고용노동부의 외국인근로자 숙식정보제공 및 비용징수 관련 업무지침(이하 ’지침‘)이 △숙식비 산정 기준으로 건물 시세, 숙소 형태, 식단·식사의 품질 등 숙식 관련 사항이 아닌 ‘통상임금’을 일괄 적용하여 징수 기준이 합리적으로 설정돼 있지 않은 점,
△정당한 노동의 대가이자 생존의 기본 수단인 임금에서 숙식비를 공제함으로써 실제 수령 임금을 감액하는 근거로 남용되고 있는 점,
△비닐하우스 내 컨테이너 등에 대해서도 월 통상임금을 기준으로 한 숙식비 상한액을 정하여 안내함으로써, 열악한 임시 주거시설을 숙소의 한 형태로 정당화하고 있는 점,
△노동자 1인당 상한액을 규율하면서 여럿이 공동생활을 하는 경우는 자세히 규율하지 않아, 사용자가 열악한 주거시설을 기숙사로 제공하면서 무단 증축 및 거실 분할 등을 통해 숙소 인원을 늘리고 인원수대로 숙식비를 받은 사례가 있는 점,
△사용자가 냉·난방비 등 계절적 변동이 있는 항목이나 전기·인터넷 요금 등을 임금에서 사전 공제하여 지침을 위반하는 사례가 있었던 점 등을 종합적으로 고려한 결과, 해당 지침을 폐지하고 실제 이주노동자에게 제공되는 주거환경 실태를 정확히 조사하여 합리적인 숙식비 기준을 마련할 필요가 있다고 판단하였다.

□ 이에 인권위는 고용노동부장관에게 농업 이주노동자의 생존권 및 주거권 보장을 위한 개선방안을 마련할 것 등을 권고하였다.
가. 판단기준
헌법 제10조가 보장하는 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권, 제11조의 평등권은 인간의 권리로서 외국인에게도 보장되며, 안전하고 존엄하게 생활할 수 있는 최소한의 주거환경은 보편적 가치로 이주노동자도 예외여선 안된다.
헌법 제32조가 보장하는 근로의 권리에 대해, 헌법재판소는 근로의 권리는 ‘일할 자리에 관한 권리’만이 아니라 ‘일할 환경에 관한 권리’도 보장되어야 하는데, ‘일할 환경에 관한 권리’는 인간의 존엄성에 대한 침해를 방어하기 위한 권리로서 외국인에게도 인정되며, 건강한 작업환경, 일에 대한
정당한 보수, 합리적인 근로조건의 보장 등을 요구할 수 있는 권리 등을 포함한다고 판시한 바 있다(헌법재판소 2007. 8. 30. 2004헌마670 결정 참조).
유엔 경제적.사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약(이하 “사회권규약”이라 한다) 제11조는 적당한 식량, 의복 및 주택을 포함하여 자기 자신과 가정을 위한 적절한 생활 수준을 누릴 권리와 생활 조건을 지속적으로 개선할 권리를 모든 사람이 가지고 있다고 명시하고 있고,
1991년 사회권규약위원회에서 주거권을 구체화한 ‘일반논평 4. 적절한 주거에 대한 권리’를 채택하였다.
일반논평 4.에 따르면, 주거는 단지 머리 위에 지붕이 있어 비를 피할수 있다거나 잠만 청할 수 있으면 되는 공간이 아니라,
안전하며 평화롭게 인간으로서 존엄성을 보장받으면서 생활할 수 있는 공간을 의미하며, 이러한 주거에 대한 권리는 소득과 관계없이 모든 사람에게 보장되어야 한다.
국제노동기구(ILO)는 노동자 주거 권고 제115호에서, 일반원칙에 따라 노동자의 주거를 제공함에 있어 구조적 안전과 적절한 수준의 품위, 위생 그리고 편의가 보장되어야 한다고 명시하면서,
구체적으로 위치와 구조,주거시설 표준, 위생 시설, 보건과 안전, 숙소 점검 등의 항목으로 나누어 각 항목마다 필요한 사항을 서술하고 있다.
또한 고용주가 노동자들에게 직접 주거를 제공하는 것은 일반적으로 바람직하지 않다고 규정하고,
고용주가 소유·지배하는 공간에 거주하는 노동자들은 지역공동체에 대한 통합의 기회가 적고, 고용주에 대한 종속성이 커지는 경향이 있음을 지적하면서, 고용주는 공적 기관, 고용주 사업과 분리된 협동조합, 기타 주택조합과 같은 자율적 민간기관 등 형평성에 기반한 노동자 주거 조성의 중요성을 알아야 한다고 강조하였다.

나. 농업 이주노동자 전용 공공기숙사 설치 등 지원 대책 마련
국제노동기구(ILO)의 노동자 주거 권고 제115호는 고용주가 노동자들에게 직접 주거를 제공하는 것을 경계하고 있다.
실제로도 언어적 한계를 갖고 인적 네트워크가 부족한 이주노동자, 특히 사업장 선택과 변경의 자유를 제한받는 고용허가제 이주노동자는 농지 등 근무지 인근에 사업주가 설치한 가설건축물을 숙소로 사용할 수밖에 없는 상황이지만,
시설이 건강과 안전을 위협하는 수준이더라도 사업주에게 개선을 요구하지 못하거나 요구해도 무시되는 사례들이 각종 실태조사에서 확인되었다.
다른 산업에 비해 농촌 분야는 여성 이주노동자들의 비중이 높은데, 사업주가 제공한 숙소가 마을에서 멀리 떨어진 농장 한가운데 가설건축물로 설치된 경우가 많아, 여성 이주노동자들은 야간에 인적도 드물고 다른 불빛도 없는 곳에서 생활하는 것에 불안과 공포를 느끼고 있는 경우가 많다.
더구나 상당수의 기숙사들은 위생 시설도 열악하여 화장실이나 욕실에 잠금장치가 없거나, 외부 공중화장실을 사용해야 하거나, 간이 형태로 욕실이 설치되어 있어 여성 이주노동자들의 건강과 안전에 취약점을 보였다.
마을 공동체가 작동할 수 있는 지역에 기숙사가 위치하면 안전 문제가 발생하였을 때 경찰에 신고하기 어렵더라도 마을 공동체로부터 보호받을 수 있다는 점을 고려하면, 가설건축물 여부뿐만 아니라 기숙사의 위치 역시 중요한 고려 요소라 할 수 있다.
한편, 내국인 농촌 인력의 상당수는 만 65세 이상의 고령층이고, 농촌에 필요한 인력의 상당 부분은 국내 인력으로 충당이 사실상 불가능하여 이주노동자에게 전적으로 의존하는 한국 농촌의 현실에서, 이주노동자의 주거환경을 개선하기 어려운 이유로 농가 사업주들이 비용 부담과 농지법에 얽힌 규제 등을 들고 있다는 점도 고려될 필요가 있다.
이런 상황에서 정부의 실효성 있는 정책이 이루어지지 않으면 그로 인한 부담과 피해는 현장의 농가와 이주노동자에게 전가될 우려가 있다.
이와 관련하여 최근 일부 지방자치단체에서는 영세농가의 부담과 농장주변에 주거시설이 부족한 상황에 대한 개선책으로 이주노동자 공동 전용숙소를 설치하여 이주노동자와 사업주 모두의 권익을 보장하는 방식으로 지역경제 발전을 도모해 나간 사례가 확인된다.
해당 공동 전용 숙소는 국가, 지방자치단체, 사업주 단체 등이 주체가 되어 근로기준법 및 외국인고용법 등에 규정된 기숙사에 관한 법적 기준에 부합되게 설치되었고,
사업주는 물론 숙소 관리인이 유지·관리하기 용이하며, 안전 및 보건 등 필요한 정보에도 이주노동자가 쉽게 접근할 수 있어 사업주와 이주노동자 모두에게 유용한 정책으로 판단된다.
따라서, 지속적으로 문제가 제기되는 이주노동자의 열악한 주거환경을 개선하여 안전하고 존엄하게 생활할 수 있는 기숙사가 제공되도록 정부와 지방자치단체가 협력해서 단계적으로 이주노동자 전용 공공기숙사 등을 설치하는 등의 지원 대책을 강구하는 것이 필요하다 본다.

다. 숙식비 선공제 금지 및 임금 연동의 숙식비 산정 지침 폐지
외국인고용법상 사업주가 이주노동자에게 숙소와 식사를 제공하면서 그 숙식비를 부담할 의무는 없지만, 농촌 사업장은 위치상 출퇴근이 어렵고, 작업 여건상 근무지에 숙소가 인접해 있어야 하는 필요성에 의해 그동안 관행적으로 사업주가 주거를 제공하면서 대부분 이주노동자의 임금에서 숙식비 명목으로 일정액을 사전 공제하였다.
이에 대해 2017년 2월 고용노동부는 당사자 간 다툼을 예방하고 이주노동자의 권익 보호를 위하여,
사업주에 대해 근로계약서상 숙식 정보를 상세히 기재하도록 하고, 적정 수준의 숙식비 징수를 지도하겠다는 취지로 외국인근로자 숙식정보제공 및 비용징수 관련 업무지침을 시행하였다.
위 업무지침은 고용노동부 고시 등과 같은 구속력 있는 규정이 아닌 고용허가제 이주노동자에게 숙소를 제공하는 사업주들에 대한 지도 목적의 지침이라고는 하나,
사업주들에게 사실상의 구속력을 미쳤으며, 오히려 농촌 현장에서 기존에 무료로 비닐하우스 숙소를 제공하던 사업주도 해당 업무지침을 근거로 이주노동자에게 임금의 13%에 해당하는 숙식비와 냉·난방비 등을 사전에 공제하는 등의 부작용이 발생하였다.
특히 위 업무지침은 건물 시세, 숙소의 형태, 식단과 식사의 품질 등
숙식과 관련된 사항이 아닌 ‘통상임금’을 숙식비 산정의 기준으로 일괄적으로 적용하고 있어 징수 기준이 합리적으로 설정되지 않았다는 문제가 있으며,
정당한 노동의 대가이자 노동자의 생존을 확보하기 위한 기본 수단인 임금에 대해 숙식비를 공제하는 방식을 취함으로써 실제 수령 임금을 감액하는 근거로 남용되는 등,
임금을 직접 근로자에게 그 전액을 지급하도록 규정하고 있는 근로기준법 제43조에 위반될 소지가 있다.
또한 비닐하우스 내 컨테이너 등 임시 주거시설에 대해서도 월 통상임금을 기준으로 한 숙식비 상한액을 정하여 안내하고 있어,
열악한 환경의 임시 주거시설을 숙소의 한 형태로 정당화하고 사업주에게 임금 삭감의 면죄부를 제공하고 있다는 비판도 존재한다.

정부의 주거 대책 이후 실시된 2021년 실태조사와 모니터링에서는 여전히 많은 이주노동자들이 숙소 환경 대비 과도한 숙식비 공제에 대한 고충을 호소하는 것으로 확인되었다.
특히 정부의 대책이 노동자 1인당 상한액을 규율하면서도 여러 노동자들이 공동으로 생활하는 경우는 자세히 규율하고 있지 않아, 이주노동자 4명이 방 1개, 화장실 1개, 부엌 1개 공간의 비닐하우스 내 컨테이너 숙소를 같이 사용하면서 1인당 40만 원씩 부담하여 한 달에 160만 원의 월세를 내는 사례도 있었다. 사용자가 열악한 주거시설을 기숙사로 제공하고,
무단 증축 및 거실 분할 등을 통해 숙소 인원을 늘려 숙식비로 노동자 1명당 20만∼40만 원을 임금에서 미리 공제하는 실태는 이주노동자의 권익을 보호하는 정부의 주거 대책 방향과는 분명 거리가 있다.
한편 위 업무지침에서는 숙식비는 임금 지급 후 사후 징수하거나, 적법한 절차를 거친 경우 사전 공제할 수 있다고 규정하면서,
사전 공제 시에는 근로자가 공제액 등을 명확히 이해할 수 있도록 자국어로 된 별도의 ‘공제동의서’에 이주노동자의 서명을 받아 제출하도록 하였고,
매월 변동될 수 있어 사전에 확정할 수 없는 비용의 경우 사후 정산하도록 하고 있다.
그러나 위에서 살펴본 바와 같이, 사용자들이 냉·난방비 등 계절적으로 변동이 있는 항목 또는 전기요금·인터넷 사용료 등을 임금에서 사전 공제함으로써 위 업무지침을 위반하는 사례가 확인된다.
또한 외국인근로자 숙식정보제공 및 비용징수 관련 업무지침의 붙임자료로 제시된 공제 동의서는 공제항목과 공제내역 교부에 관한 사항만 있을 뿐 그 외 외국인근로자에게 사전고지해야 할 숙박형태, 사용면적 등의 구체적인 숙소 정보를 제공하지 않고 있다.
따라서 고용노동부 업무지침을 근거로 사업주가 임금을 전액 지급하지 않고 숙식비 명목의 금액을 사전 공제하고 전기요금 등 실제 이용에 따라 부과되는 비용까지 숙식비에 포함시키는 관행은 근로기준법의 임금 전액지급 원칙이 고용허가제 이주노동자에게도 적용되는 규정이라는 점을 생각할 때, 신속히 시정되지 않으면 안될 것이다.
나아가, 2021년 정부의 주거 대책 이후 외국인근로자 숙식정보제공 및 비용징수 관련 업무지침의 ‘그 밖의 임시 주거시설’에 해당하는 비닐하우스 내 컨테이너 등은 사실상 기숙사로 인정하기 어려운 점,
위 업무지침이 취지와 맞게 운영되도록 고용노동부가 지도·감독을 강화하는 노력을 기울였음에도 불구하고 최근 실태조사 등에서 숙식비 공제와 관련하여 여전히 폐해가 확인되었던 점 등을 고려하면,
근로기준법 제43조에 위반될 소지가 있는 위 지침을 그대로 유지하는 것이 적절한지에 대한 재검토가 필요한 시점이라 보인다.
이에 이주노동자의 경제생활 보호 및 노동권 보장 측면에서 외국인고용법을 개정하여 임금 전액지급 원칙과 숙식비 선공제 금지 조항을 신설하고,
숙식비를 이주노동자 임금에서 공제가 가능하도록 하는 외국인근로자 숙식정보제공 및 비용징수 관련 업무지침을 폐지하면서,
실제 이주노동자에게 제공되는 주거환경에 대한 정확한 실태조사를 통해 합리적인 숙식비 기준을 마련할 필요가 있다고 판단된다.

나. 결론
이상과 같은 이유로 국가인권위원회법 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라 주문 2와 같이 정한다.

 

2022. 7. 22.

 

위 원 장 박 찬 운 위 원 석 원 정 위 원 윤 석 희