인권누리 웹진 제148호 인권누리에서 불어오는 인권바람이야기

“청소년 정치적 참여권 더 폭넓게 증진해야” - 선거운동 및 주민투표, 주민소환 연령기준 개선, 모의투표 시행 등 과제로 남아 - □ 국가인권위원회(위원장 송두환, 이하 인권위)는 2021년 12월 6일 개최된 전원위원회에서 청소년의 정치적 참여권을 증진시키기 위해 행정안전부장관, 중앙선거관리위원회위원장에게 정당가입과 선거운동 금지 연령 및 지방자치제도 등과 관련한 연령기준을 개선할 것을 권고하기로 의결하였다. 또한, 국회의장에게는 청소년 정치적 참여권 증진에 관한 법률안들의 조속한 통과를 위해 의견표명을 하기로 결정하였다. ○ 행정안전부장관에 대해서는 주민투표, 주민소환 등 지방자치제도 관련 연령기준을 하향하기 위한 법·제도적 조치를 취할 것을 권고하였으며, 중앙선거관리위원장에게는 정당가입 연령, 선거운동 금지 연령기준을 하향하거나 삭제하고 모의투표 시행을 위한 교육관련 지침, 유의사항 등을 개발, 보급할 것을 권고하였다. ○ 국회의장에게는 정당가입 및 선거운동 금지 연령기준, 지방자치 관련 연령기준 등 청소년의 정치적 참여권 증진을 위한 법률안들이 조속히 통과될 수 있도록 적극적 조치를 취할 필요가 있다는 의견을 표명하였다. □ 이러한 가운데, 지난해 12월 31일, 국회의원과 지방선거 피선거권 연령을 25세에서 만 18세로 하향하는 내용의 공직선거법 일부개정법률안이 국회 본회의를 통과하였다. 이어, 올해 1월 11일에는 정당가입연령을 18세에서 16세로 하향하는 정당법 일부개정법률안이 국회 본회의를 통과하였다. 인권위는 국회의 청소년 정치적 참여권 증진을 위한 지속적인 노력에 환영을 표한다. □ 다만, 인권위가 권고한 사항 중 선거운동 금지 연령 기준의 하향 또는 삭제, 주민투표·주민소환 등 지방자치제도 관련 연령기준 하향, 모의투표 허용 및 모의투표 시행을 위한 교육관련 지침, 유의사항 개발 등 청소년의 정치적 기본권 증진을 위해 추가 개선이 필요한 과제들이 남아있어, 이와 관련된 국회와 관계기관의 적극적인 노력이 요구된다. ○ 공직선거법 제60조 제1항은 18세 미만 청소년의 선거운동을 금지하고 있다. 그런데 청소년 또한 다양한 미디어를 통해 정치적 견해를 듣고 자신의 견해를 표출하고 있는 점, 미국, 영국, 독일, 프랑스 등 민주주의가 안착된 국가에서는 청소년 선거운동을 법으로 규제하지 않고 있는 점 등을 고려하면 선거운동 금지 연령기준을 하향하거나 삭제할 필요가 있다. ○ 2019년 공직선거법 개정을 통해 선거권이 18세로 하향된 이후, 2021년 12월 지방자치법 이 개정되어 주민조례발안과 주민감사의 청구권자 연령기준이 18세로 낮아졌다. 그런데 주민투표제와 주민소환에 관한 연령기준은 19세에 머무르고 있어, 18세 청소년이 해당 권리를 행사하지 못하고 있으므로 주민투표법, 주민소환에 관한 법률 등 관련 법령의 개정이 필요하다. ○ 모의투표는 청소년이 선거권 행사를 체험할 수 있는 효과적인 선거교육 수단에 해당하나, 여론조사 등 선거에 영향을 미치는 행위라는 이유로 시행이 미뤄지고 있다. 그런데 오늘날의 청소년이 미래 우리 사회 민주주의 수준을 결정하는 유권자가 된다는 점, 청소년이 민주시민의 태도와 역량을 갖춘 유권자로 성장할 수 있도록 지원해야 한다는 점 등을 고려하면 교육현장에서 모의투표가 시행될 수 있도록 관련 교육 지침과 유의사항 등을 개발하여 보급할 필요가 있다. □ 인권위는 앞으로도 우리 사회 청소년의 정치적 참여권 증진 노력을 통해 청소년이 민주주의 사회 주권자로서 자신에게 영향을 미치는 공동체 의사결정에 적극적으로 참여할 수 있게 되기를 바라며, 인권위 또한 관련 법안 추진사항에 대해 모니터링을 실시하는 등 청소년 정치적 참여권 증진을 위한 지속적인 노력을 기울일 예정이다. □ 청소년 정치적 참여권의 의미 정치적 참여권은 국가 등 정치공동체의 의사결정에 참여할 수 있는 권리로 민주주의를 기본원리로 삼고 있는 헌법국가에서는 모든 시민에게 인정되어야 하는 권리이므로 원칙적으로 청소년도 그 주체가 된다. 민주주의는 직접민주제와 간접민주제로 구체화될 수 있는데 선거제도를 핵심적 구성요소로 하는 간접민주제인 대의제 민주주의 하에서도 청소년의 정치적 참여권은 최대한 보장되어야 한다. 이러한 정치적 참여권은 청소년에게, 첫째, 청소년과 관련된 다양한 사안에 대해 그들의 목소리를 표현하고 반영하게 하는 ‘공식화’의 힘으로 작용하며, 둘째, 대의제 민주주의 하에서 청소년의 이익이 충분히 대변되도록 함으로써 ‘대표성’을 강화하고, 셋째, 청소년이 가정·학교·지역사회·국가 등 모든 공간에서 그들의 의견을 표명하고 의견을 반영할 수 있는 경험과 기회를 제공하여 비(非) 청소년과의 관계에서 ‘동등성’을 확보할 사회적 기반으로 작용하며, 넷째, 제도권 정치에서 청소년의 정치적 표현과 참여에 대한 더 많은 관심과 수용적 태도를 견지하는 ‘새로운 정치’를 견인하도록 한다. □ 청소년 정치적 참여권의 근거 청소년은 헌법에 보장된 기본권을 보유한 주체라는 당연한 원칙에 기초할 때 자신의 의사를 스스로 결정할 수 있는 ‘인격적’ 주체 내지 자신이 속한 공동체의 의사결정에 참여할 수 있는 ‘정치적’ 주체라는 규범적 지위를 가지고 있다고 할 수 있으므로, 청소년은 정치적 참여권의 주체가 된다고 할 것이다. 헌법재판소 2004년 결정에 따르면, 청소년은 부모와 국가에 의한 단순한 보호의 대상이 아닌 독자적 인격체이며, 청소년의 인격권은 성인과 마찬가지로 인간의 존엄성 및 행복추구권을 보장하는 헌법 제10조에 의하여 보장되는바(헌법재판소 2004. 5. 27. 선고 2003헌가 1 결정), 헌법재판소 역시 청소년의 기본권 주체성을 인정하였다. 청소년 기본법은 청소년이 사회구성원으로서 정당한 대우와 권익을 보장받고, 스스로 생각하고 자유롭게 활동할 수 있도록 하는 것을 기본 이념으로 삼고 있으며(제2조 제1항), 이러한 기본이념을 구현하기 위하여 청소년의 참여를 보장하고, 민주·복지·통일조국에 대비하는 청소년의 자질 향상을 정책의 추진방향으로 설정하도록 제시하고 있다(제2조 제2항 제1호 및 제4호). 이는 청소년 정책의 기본이 되는 법률에서 청소년의 사회구성원으로서의 권리를 강조하면서, 정책 입안자에게 ‘참여’나 ‘민주·복지·통일조국’에 대한 청소년의 시민적 자질의 향상을 고려하도록 요구하는 것이라 할 수 있다. 행정안전부 자료에 의하면, 2021년 11월 기준 19세 이하 인구는 전체 인구 중 16.4% 수준인 850여만 명에 이르지만, 이들의 이익을 정치 현장에서 대변하는 통로는 만 18세 이상 청소년에게만 선거권이 주어져 있는 것뿐이어서 모든 국민 의 이익과 의사가 반영되는 대의제가 온전하게 작동하지 못한다고 할 수 있다. 이러한 점에서 민주주의가 제대로 발전하기 위해서 청소년의 정치적 참여권이 지금보다 더욱 보장될 필요가 있다. 한편, 아동권리협약은 직접적으로 아동의 정치적 참여권을 별도로 규정하고 있지 않지만, 아동의 의견이 청취될 권리(제12조 제1항), 표현의 자유(제13조 제1항), 사상과 양심의 자유(제14조 제1항), 결사 및 집회의 자유(제15조 제1항) 등을 통해 정치적 참여권의 구성요소를 밝히고 있다. 유엔 아동권리위원회 ‘일반논평 20호: 청소년기 아동권리의 이행’에서는 아동의 선거권 확장은 정치적 과정에서 아동의 참여권과 의견청취권을 완전히 실현하기 위해 나아가는 단계라는 점을 밝히면서, 국가가 투표 연령을 18세 이하로 낮추기로 결정한 경우 청소년이 시민권 및 인권 교육을 통한 적극적인 시민으로서의 역할을 이해하고 인식하고 이행할 수 있도록 지원하고 청소년의 개입과 참여를 방해하는 장애물을 파악하고 해결하여야 함을 명시하고 있다. 이상의 점을 고려할 때, 정치적 참여권은 주권자인 시민이 정치공동체의 구성원으로서 자신의 의사를 공동체에 표현하거나 반영하며, 선출된 정치권력에 민주적 정당성을 부여한다는 점에서 민주주의의 유지와 운영에 필수적 요소이다. 청소년도 민주주의 사회의 주권자이므로 정치적 참여권을 제대로 행사하여 자신에게 영향을 미치는 공동체 의사결정에 능동적으로 참여하는 것이 민주주의의 실현에 이바지할 것이다. 따라서, 선거권·피선거권 연령 하향, 선거운동의 자유 보장, 주민투표 등 연령 하향, 청소년 정당활동 보장, 모의투표 허용 등 다양한 과제가 있을 수 있으나, 선거권 연령 하향의 경우 2020년부터 18세에게 선거권이 주어진 상황에서 18세 선거문화의 확실한 정착이 선행되어야 한다는 점, 피선거권 연령 하향의 경우 대통령 피선거권과 같이 헌법 개정을 필요로 하는 부분이 있고 국회의원 피선거권이나 지방선거 피선거권의 연령을 선거권 연령과 동일하게 할 것인지에 대한 논란이 있다는 점 등 중·장기적인 검토가 필요한 부분이 존재한다.