인권누리 웹진 제168호 인권누리에서 불어오는 인권바람이야기

장기 비자의 입원환자의 인권 보호 위해 입원연장 심사 시 대면심사를 원칙으로 해야 - 보건복지부장관에게, 입원 연장 심사제도 개선 의견표명 - □ 국가인권위원회(위원장 송두환, 이하 ‘인권위’)는 보건복지부장관에게, 입원이 장기간 지속되는 비자의 입원환자에 대한 연장심사는 대면심사를 원칙으로 하고 평가 내용을 상세히 작성하는 등, 입원연장 심사제도를 개선할 필요성이 있다는 의견을 표명하였다. □ 진정인은 00병원에 2012년 행정입원한 후 10년 넘도록 퇴원을 못하고 있다며 인권위에 진정을 제기하였다. □ 이에 대하여 00병원은, 진정인이 입원할 당시 보호의무자가 없어 행정입원하였고, 이후 정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률에 따라 연 2회 입원연장 심사를 받았으나 현재까지 퇴원명령이 내려진 적은 없으며, 향후 진정인의 증상이 호전되면 사회 복귀를 위한 지역사회와의 연계를 지속적으로 추진해 보겠다고 답변하였다. □ 인권위 장애인차별시정위원회(소위원회 위원장: 남규선 상임위원)는, 이 사건 진정이 제기된 이후 그 원인이 된 사실에 관한 법원의 재판이 종결되어 진정을 각하하였다. □ 그러나, 지방자치단체장의 의뢰 등에 따라 환자의 의사와 무관하게 입원이 결정되는 행정입원을 비롯한 비자의 입원과정에서 장기입원이 남용되지 않도록 절차적 심사 강화 등이 필요하다고 보아, 국가인권위원회법 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라 다음과 같이 의견표명을 검토하였다. ○ 전국의 지정정신의료기관 261개(2022. 12. 31. 기준) 중 서울, 인천, 경기 등 수도권과 광주, 대구, 부산광역시 정신의료기관 120개 병원을 대상으로 행정입원 환자 현황을 기초 조사한 결과, 행정입원 환자는 총 1,977명이고, 이 중 3년 이상인 환자가 601명(30.4%)으로 나타났다. ○ 정부는 2023년 12월 관계부처 합동으로 발표한 ‘정신건강정책 혁신방안’(이하 ‘혁신방안’)에서, 2021년 기준 정신의료기관의 3년 이상 장기 입원환자가 1만 1,556명, 10년 이상 장기 입원환자가 1,865명인데, 입원치료 필요성이 낮으나 갈 곳이 없어 장기입원 중인 사회적 입원환자의 규모와 특성을 파악하여 해소 방안을 마련하겠다고 발표한 바 있다. ○ 입원환자의 회복 방향을 결정할 때 대면심사를 통해 환자의 의사를 확인하는 것은 국제인권기준이 요구하는 중요한 사항이다. 그러나 입원 연장 심사 기관인 정신건강심사위원회는 서류심사를 기본으로 하고, 필요한 경우에만 관계 공무원 및 정신건강심사위원회 위원이 현장조사와 대면심사를 추가로 시행하고 있다. ○ 입원연장 심사 시 대면심사는 인신을 구속당한 환자에게 의견 진술의 기회를 제공하는 기본적, 절차적 권리이므로, 이러한 기회가 보장되도록 최대한 노력하여야 할 것이다. □ 이에, 인권위는 장기입원 중인 비자의 입원환자의 연장심사는 대면심사를 원칙으로 하는 등의 내용이 혁신방안 세부 실행계획에 포함될 필요가 있다는 의견을 표명하였다. □ 의견표명 1. 검토배경 모든 사람은 태어날 때부터 자연스럽게 공동체의 일원이 된다. 따라서 장기간 격리해야 할 부득이한 사유가 있지 않는 한, 정신장애를 가진 사람 역시 지역사회에서 치료를 받으며 이웃과 함께 어울려 살아가는 평범한 삶을 누릴 권리가 있다. 전국에 있는 지정정신의료기관 261개(2022. 12. 31. 기준, 국립정신건강센터 2023년 통계) 중 서울, 인천, 경기 수도권과 광주, 대구, 부산광역시 정신의료기관 120개 병원을 대상으로 행정입원 환자 현황을 기초 조사한 결과, 행정입원된 환자는 총 1,977명이고, 이 중 3년 이상 입원이 지속되고 있는 환자가 601명인 30.4%로 나타났다. 행정입원은 정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률 (이하 “정신건강복지법”이라 한다) 제44조 및 제62조에 따라 지방자치단체장의 의뢰로 입원이 되고, 입원 연장 및 해제 또한 지방자치단체장의 결정에 따르는 것임을 감안할 때, 행정입원이 장기간 지속되는 여러 가지 의료적, 사회적, 제도적 요인 중에서도 특히 절차적 측면에서의 인권 보장 방안 마련의 필요성이 요청된다. 2. 판단 우리나라가 2008. 12. 11. 비준하고, 2009. 1. 10. 국내에 발효된 유엔 장애인의 권리에 관한 협약(Convention on the Rights of Persons with Disabilities)(이하 “유엔 장애인권리협약”이라 한다)에 따르면 제1조 목적에서 장애인의 범주에 대해 신체장애인과 정신장애인 모두를 포함한다고 밝히고 있다. 유엔 장애인권리협약 제12조는 장애인의 법 앞에서의 평등에 관하여 규정하고 있다. 같은 조 제2항과 제3항에 따르면 장애인은 모든 생활영역에서 동등하게 법적 능력을 행사할 수 있어야 하며 법적 능력의 행사를 위한 지원이 제공될 것을 원칙으로 한다. 또한 같은 조 제4항은 법적 능력의 행사에 있어서 개인의 권리, 의지, 선호도가 존중되고, 부당한 압력으로부터 자유롭게 결정을 내릴 수 있어야 하며, 법적 능력의 행사와 관련하여 제한적인 조치가 필요하다면 최대한 단기간으로 적용되어야 한다고 명시하고 있다. 법적 능력의 존중은 신체의 자유와 같은 중대한 기본권과 연관되기 때문이다. 유엔 장애인권리협약 제14조는 장애인은 신체의 자유와 안전에 관한 권리를 가지며 장애를 이유로 자유가 박탈되어서는 아니 된다고 규정하고 있다. 따라서 장애인의 동의를 구하지 않거나 대리 의사결정자의 의견만을 반영함으로써 장애인의 법적 능력을 부정하며 당사자의 의지와는 반대로 보호시설에 구금하는 것은 임의적으로 장애인의 자유를 박탈하는 것과 다름없다. 유엔 장애인권리협약 제19조는 정신장애인을 포함한 모든 장애인이 지역사회에서 자립적으로 살아갈 수 있도록 국가로부터 지원받을 권리를 명시하고 있다. 유엔 장애인권리위원회는 2022. 9. 5. 협약 이행에 관한 대한민국 제2, 3차 병합 국가보고서에 대한 최종견해에서 장애인이 독립적으로 살 권리와 지역사회에 동참할 권리 및 어디서 누구와 살지 선택할 수 있는 권리와 특정 거주 환경에서 살도록 강요받지 않을 권리, 특히 주택을 마련할 수 없는 심리사회적 장애인(정신장애인) 및 지적장애인의 재정착을 위한 프로그램을 강조하였다. 가. 사회적 입원 해소를 위한 ‘정신건강정책 혁신방안’ 2023. 12. 보건복지부, 국토교통부, 고용노동부, 여성가족부, 교육부 등 관계부처 합동으로 발표한 ‘정신건강정책 혁신방안’(이하 “혁신방안”이라 한다)에서 입원치료의 필요성이 낮으나 갈 곳이 없어 정신의료기관에 장기입원 중인 사회적 입원환자의 규모와 특성을 파악하여 해소 방안을 마련하겠다는 방침을 발표하였다. 정부는 위 혁신방안에서 정신요양시설 비자의 입소를 폐지하고 최소규모만 남기고 정신재활시설 등으로 전환을 추진하고, 정신재활시설(전국 351개소 운영 중, 102개 시, 군, 구 미운영)도 시, 군, 구 당 최소 설치 기준을 마련하고 최소 1개소 설치 의무화를 검토하겠다고 밝혔다. 또한, 정신질환자의 일상 회복을 위해 동료지원가 활동 및 동료지원쉼터 등 지역사회 기반 재활서비스를 확대하고, 자기관리가 가능한 정신질환자의 지역사회 자립을 위한 특화형 매입임대주택 공모를 지원하겠다고 하였다. 뿐만 아니라 정신질환자 비자의 입원제도에 있어서 정신질환자의 비자의 입원, 입원연장, 외래치료지원 개시 등을 법관이 결정하는 제도 도입에 대한 사회적 논의를 시작하고, 환자 대면진술권 보장 및 절차 조력 의무적 지원 등 권리보호 강화방안을 포함하여 검토하겠다는 내용도 포함되어 있다. 한편, 국가인권위원회는 2021년 『정신장애인 인권보고서(2021)』를 발간하고, 국무총리 및 보건복지부장관에게 보고서에 기초하여 정신장애인의 인권 보호와 증진을 위한 범정부적인 정책을 수립, 이행할 것을 권고하였는데, 위 보고서에서 입원연장 등 심사 시 입원환자와 대리인이 참여할 기회를 제공하고, 입원환자의 주장을 청취하며, 그 주장과 증거를 제출받아 검토하는 절차를 거치고, 주장과 증거 제출을 돕기 위해 국선대리인을 선임하는 방식까지도 마련하는 것이 헌법재판소가 말하는 환자의 절차적 기본권을 보장할 수 있는 방식이며, 지금의 형식적 서류심사가 가진 문제점을 해 결할 수 있는 방안이라고 제시한 바 있다. 나. 입원 기간 연장심사 절차 개선 필요성 우리나라에서 행정입원, 보호입원 등 비자의 입원을 심사하는 기관은 5개 국립정신병원 산하 입원적합성심사위원회이며, 입원 연장 심사기관은 각 시, 군, 구 및 시, 도 산하의 정신건강심사위원회이다. 입원적합성심사위원회는 입원적합성심사를, 정신건강심사위원회는 입원 연장, 퇴원 및 처우개선, 외래 치료지원을 담당하고 있으며, 6인 내지 30인 이내의 합의체로 운영된다. 입원환자의 회복 방향을 결정하는데 있어서 대면하여 심사하고, 환자의 의사를 확인하는 것은 국제인권기준에서 요구하는 중요 사항 중 하나이다. 하지만 입원 연장 등을 심사하는 정신건강심사위원회는 서류심사를 기본으로 하고, 필요한 경우에 한해 관계 공무원과 정신건강심의위원회 위원이 현장조사와 대면 심사를 추가적으로 시행하고 있다. 국가인권위원회가 발간한 『정신장애인 인권보고서(2021)』에 따르면 2018년 7월부터 2020년 6월까지 정신건강심사위원회의 결정으로 퇴원한 비율은 입원연장심사에서 0.8~0.9%에 불과했다. 반면 법원의 인신구제청구심사를 통해 퇴원결정된 환자의 비율은 청구인의 6.6%이다. 이렇게 퇴원 환자 비율이 차이가 나는 이유 중 하나는 법원의 인신구제청구심사는 대면으로 하는데 정신건강심사위원회는 서면 심사 위주로 진행되는 것에 있다. 또한 입원연장심사 시 환자의 주장 내용은 ‘환자 의견서’를 통해 확인하는데, 환자들이 의견서를 작성할 때 자신의 의사를 명확하게 표현하는 능력이 부족한 경우가 많다. 이 사건 진정인의 경우도 21회 동안 환자 의견서에 “퇴원”, “퇴원요망”, “행정입원에서 자율입원(자의입원)으로 바꿨으면 합니다”로만 작성하고 자세한 내용은 기재하지 않았다. 치료 중인 사정을 고려하면 짧은 표현이지만 이렇게나마 퇴원하고 싶은 열망과 지역사회에서 삶을 영위하고 싶다는 간절함을 담은 것으로 보이나, 퇴원에 대한 자신의 주장을 명확하게 전달하기에는 한계가 있다. 이러한 입원연장심사의 형식적 서류심사가 가진 문제점을 해결하기 위해서는 입원연장심사 시 대면 심사를 원칙으로 하여 입원환자와 대리인이 참여할 기회를 제공하고, 입원환자의 주장을 청취하며, 그 주장과 증거를 제출받아 검토하는 절차를 거치고, 주장과 증거 제출을 돕기 위한 국선대리인 선임이 가능해야 한다. 한편 정신건강심사위원회는 인신을 구속함에 있어서 책임을 강화하고 결정에 대한 부담을 최소화하기 위해 환자의 입원연장이 왜 필요한지에 대한 평가의 내용을 상세히 작성할 필요가 있다. 예를 들어 환자에게 최근 몇 개월 동안 어떤 자?타해 위험 사례가 있었는지, 현저한 돌발 행동이 있었는지 등에 대해 확인하고, 계속입원치료와 지역사회 치료 중 환자에게 보다 효과적이고 효율적인 치료방안이 결정되도록 노력하여야 한다. 지방자치단체의 장도 입원을 연장하고 해지함에 있어서 다각적 측면에서 논의된 종합적인 의견들을 상세히 반영하는 등 심사의 객관적 기록을 보완할 필요가 있다. 다. 지역사회의 정신건강서비스 확충 필요성 정신장애인은 통신 및 대중교통 이용, 금전관리 및 소비활동, 가사활동, 대인관계 등 수단적 일상생활 동작에 많은 어려움을 겪으며, 증상 변화에 따라 위기 상황에는 신속하고 집중적인 지원이 요구된다. 2020년 장애인 실태조사에 따르면, 등록 정신장애인의 39.8%는 부분적 또는 전체적으로 다른 사람의 도움이 필요한 것으로 조사되었다. 도움을 주는 대상은 부모 45.1%, 형제자매 16.8%로 다른 장애유형보다 가족에 대한 의존도가 높게 나타났고, 1인 독거 가정이 증가하고 있어 전혀 도움을 받지 못하는 경우도 증가하고 있다. 가족을 중심으로 하는 정신장애인에 대한 돌봄과 지지체계는 가족의 돌봄 부담과 피로감을 누적시켜 치료과정에서 당사자의 자기결정보다 가족의 결정이 우선되기도 한다. 정신장애인의 국가 및 지방자치단체 돌봄 지원이나 주간보호시설 이용률은 12.4%로 장애인 평균 26.6%와 비교할 때 현저히 낮다. 특히 공적 돌봄지원서비스 이용 경험은 활동지원 4.6%, 장애인 생활도우미 0.7%로 매우 낮은 수준이며, 활동보조서비스 수급률이나 인정시간도 다른 장애유형과 비교할 때 현저히 낮은 것으로 나타났다. 따라서 가족과 주거지, 사회적 지지체계가 없는 행정입원 환자들에게 퇴원 후에도 보호체계를 마련하여 지역사회에 통합될 수 있도록 해야 한다. 의학적으로 외래 통원이 가능한 환자들에게 사회적 지지체계 구축 및 주택지원 등을 포함한 지역사회 정신건강서비스 확충이 절실히 필요하다. 라. 소결 행정입원뿐 아니라 보호자에 의한 보호입원 등 당사자의 의사에 반하여 지방자치단체 또는 보호자에 의해 강제입원 되는 비자의 입원도 전체 입원의 34.7%를 차지하고 있다. 비자의 입원에 대해서는 유엔 장애인권리위원회 뿐 아니라 유엔 자유권위원회, 유엔 고문방지위원회 등에서 수차례 권고하였다. 이 중 의학적으로 치료가 필요한 환자들에 대해서는 정밀한 진단으로 입원연장 필요 여부를 엄격하게 진단하고, 퇴원 후 지역사회에 정착하여 재활치료를 받아야 하는 환자들에 대해서도 보호체계를 확충하는 등 현재 입원연장 관련 제도를 개선할 필요가 있다. 정부는 혁신방안을 통해 2021년 기준 정신의료기관에 3년 이상 장기입원환자가 11,556명, 10년 이상 장기 입원환자가 1,865명인데, 입원치료의 필요성이 낮으나 갈 곳이 없어 정신의료기관에 장기입원 중인 사회적 입원환자의 규모와 특성을 파악하여 해소 방안을 마련하겠다고 발표한 바 있다. 따라서 불필요한 장기입원을 해소하는 방안을 조속히 마련할 필요가 있다. 대면 심사는 인신을 구속당한 환자에게 의견진술의 기회를 제공하는 절차적 권리이며, 이러한 기회가 보장될 수 있도록 최대한 노력하여야 한다. 그 일환으로 입원이 장기간 지속되는 비자의 입원환자에 대한 연장심사는 대면 심사를 원칙으로 하고 평가의 내용을 상세히 작성하는 등 입원 연장심사 제도를 개선하는 내용이 세부 실행 계획에 포함될 수 있도록 의견을 표명할 필요가 있다.