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| 법정 정년 60세에서 65세로 상향 추진 권고 |
- 노인 천만시대 도래, 노인이 존엄하고 행복한 삶을 향유할 수 있도록 노후 빈곤의 제도적 사각지대 해소 필요 -
□ 국가인권위원회(이하 ‘인권위’)는 우리 사회 고령근로자의 생존권 및 인간다운 생활을 할 권리 보장을 위해, 2025년 2월 27일 국무총리와 고용노동부장관에게 아래와 같이 권고하였다.
1. 법정 정년 60세에서 65세로 상향 추진
○ 우리나라는 법정 정년 60세와 국민연금 수급 개시 연령인 65세 사이의 간극으로 5년 이상 소득 단절에 직면하게 되는데, 이는 개인의 경제적 안정을 심각하게 위협하는 문제라고 할 수 있다.
○ 이에 인권위는, △현재 우리나라 65세 이상 노인의 빈곤율과 고용률이 OECD 회원국 중 가장 높은 수준에 머물러 있는 점, △대법원 전원합의체에서 일반적으로 한 사람이 일할 수 있는 가동연한을 기존의 60세에서 65세로 상향 판결한 점(2019. 2. 21. 선고 2018248909), △OECD 「2024년 한국경제보고서」에서 60세로 규정되어 있는 한국의 법정 정년을 늘릴 필요가 있다고 밝힌 점, △유럽연합 법원과 독일 연방노동법원이 정년 연령을 최소한 연금 수급 연령 이상으로 정하도록 한 결정, △행정안전부 및 일부 지자체가 초고령사회에서 고령 인적자원을 최대한 활용하여 고령사회의 위기를 극복하고 국가경쟁력을 강화하고자 공무직 정년을 기존 60세에서 65세로 연장 조치 한 점 등을 고려하여,
○ 법정 정년과 연금 수급 개시 연령 간 격차로 인한 소득 공백이 발생하지 않도록, 「고용상 연령차별금지 및 고령자 고용촉진에 관한 법률」상 법정정년을 사업장 규모 등을 감안하여 60세에서 65세로 상향하여 추진할 것을 국무총리와 고용노동부장관에게 권고하였다.
2. 법정 정년 연장이 청년계층 채용감소 등 부정적 영향으로 이어지지 않도록 필요한 정부 지원 방안 마련
○ 법정 정년을 상향하는 것이 청년 계층의 신규 채용을 감소하는 등 부정적인 영향으로 이어지지 않고 실효성을 거두려면, 정부가 고령자 임금 지원 정책을 시행하여 고령층 계속 근로를 활성화하면서 기업과 근로자 모두의 부담을 줄이려는 노력을 기울일 필요가 있다고 보았다.
○ 이에 인권위는, 정부가 노동시장 실태조사 결과, 법원의 판례 등을 바탕으로, 고령근로자 고용 연장에 따른 기업의 인건비 증가 부담과 정년 연장 시 동반되는 고령 근로자의 임금 감소 부담을 완화할 수 있도록, 임금피크제도의 실효적 운용 방안을 비롯해 정부의 필요한 지원 방안을 마련할 것을 권고하였다.
○ 또한, 임금피크제를 도입하여 정년연장 등 고령자의 일자리를 확대하는 기업에 대해서는, 필요시 세제 혜택, 금융지원, 행정 지원 및 인건비 지원 등 정부의 필요한 지원 방안을 마련할 것을 권고하였다.
□. 판단
1. 정년연장 관련 검토
가. 주요 검토 사항
1) 급속한 고령화에 의한 초고령사회 도래
우리나라는 초고령사회 진입을 목전에 두고 있다.
고령인구의 비중이 계속해서 증가하고 있으며 2025년에 20.3%를 넘어, 2036년에 30%, 2050년에 40%를 넘어설 것으로 전망된다.
국가통계포털에 따르면, 지역별 고령인구의 비중은 2028년에 세종특별자치시(13.5%)를 제외한 대한민국 모든 지역의 고령인구 비중이 20%를 넘어서고 2038년에는 세종특별자치시까지도 초고령사회에 진입할 것으로 전망된다.
특히, 농산어촌 지역사회는 이미 인구 감소와 고령화로 인한 지방소멸의 위기가 현실화되고 있으며, 89곳의 인구감소지역, 130곳의 소멸위험지역 및
57곳의 지방자치단체가 소멸고위험지역으로 확인되고 있다(한국고용정보원, 지방소멸 2024: 광역대도시로 확산하는 소멸위험 참조).
2) 노인 빈곤과 소득불평등 심화
통계청 2024 고령자 통계에 따르면, 우리나라는 2024. 9. 기준 66세 이상 은퇴연령층의 상대적 빈곤율이 39.7%로 전년보다 0.4%p 증가하였는바, 2021년 기준으로 OECD 회원국 중 가장 높은 수준에 있다.
이는 전체 인구 중 중위소득의 50% 미만 계층이 차지하는 비율로, 우리나라가 다른 국가들에 비해 상당히 높은 실정이다.
또한 우리나라는 65세 이상 고령자 고용률이 2023년 기준 37.3%로, 이 또한 OECD 평균의 두 배가 훨씬 넘는 수준이다.
이는 빈곤한 노인에 대한 공적 이전소득이 상대적으로 낮음으로 인해, 다수의 노인들이 고령에도 불구하고 생계를 위해 노동시장에 남아야 하는 현실을 반영한다.
고령층의 소득불평등도 지속적으로 심화되고 있다.
통계청 2024 고령자 통계에 나타난 은퇴연령층 빈곤율을 살펴보면, 고령화가 진행될수록 지니계수와 같은 소득불평등 지표가 급격히 나빠지고 있다.
2022년 기준으로 66세 이상 은퇴연령인구의 지니계수는 0.383, 계층 간 소득불평등을 알게 하는 소득 5분위 배율은 7.11로 전년(지니계수 0.378, 소득 5분위 배율 6.92)보다 증가하였다.
고령층의 양극화 현상은 노동시장에서의 퇴장, 사업소득 격차, 높은 창업 대비 폐업률, 보유자산 격차에 따른 임대소득 차이, 자녀로부터 부양지원 감소 등 여러 요인에서 기인한다.
3) 노년부양비 급증에 따른 세대 간 갈등 발생
주요 국가별 노년부양비(총인구 중 생산가능인구(15~64세)에 대한 고령인구(65세 이상)의 백분비, 즉 고령인구에 대한 생산가능인구의 경제적 부담을 의미)에 대해 살펴보면, 우리나라는 1970년 5.7명에서 2024년에 27.4명(236개국 중 56번째)으로 크게 증가한 것으로 나타났다.
더 나아가 2050년이 되면 77.3명으로 홍콩 96.5명에 이어 세계에서 두 번째로 높은 국가가 될 것으로 전망된다.
노년부양비 증가는 출산율 감소와 기대수명 연장에서 기인한다.
출산율
저하로 인해 생산가능인구가 감소하는 반면, 의료 기술의 발전과 생활 수준의 향상으로 노인인구가 증가하면서 부양 부담이 가중되고 있다.
이는 청년 세대가 부담해야 할 복지 비용이 증가하여 세대 간 갈등을 초래할 수 있다는 우려를 낳고 있다.
이로 인해 젊은 세대는 과도한 세금 부담과 연금 고갈에 대한 우려를 제기하며 기존의 복지 시스템에 대해 비판적인 입장을 보이는 경향이 있다.
반면, 노인 세대는 경제성장과 사회발전에 대한 기여를 근거로 안정적인 노후 보장을 요구한다.
이러한 입장의 차이는 세대 간 신뢰를 약화시키고, 나아가 정치적 및 사회적 대립을 초래할 수 있다.
4) 저출산 고령화에 의한 생산가능인구 감소와 건강수명 연장
우리나라 경제성장 둔화의 주요 원인 중 하나로 자주 언급되는 것이 인구 고령화로 인한 생산가능인구의 감소이다.
저출산과 고령화로 인해 한국사회 생산가능인구는 급속히 줄어들고 있는데, 통계청이 발표한 장래인구추계(2022년 기준)에 따르면, 2024년에 70.2%, 2072년에 45.8%로 감소하는 것으로 나타났다.
한국은행은 2024. 7. 2차 베이비붐 세대(1964-1974년생) 은퇴가 경제성장률을 약 0.4%까지 하락시킬 수 있다는 분석과 함께, “계속고용제도, 정년 연장 등 다양한 옵션의 고용 연장제도에 대한 사회적 논의가 본격화되어야 할 것”이라고 강조하였다.
기업과 산업현장에서 고령층(55-69세)의 주된 일자리 평균 퇴직 연령이 52.8세에 그치며, 이들의 직업을 보면 단순 노무 종사자(23.2%), 농림 어업 숙련 종사자(12.8%) 등의 비중이 높아 50대 중반 이후에 단순 노무 직종이나 낮은 임금의 직장에 재취업하는 경우가 많다.
이렇듯 노동시장에서는 고령자의 생산성이 청장년층보다 낮다고 보는 ‘노화이론’에 따른 인력 운용이 이루어지고 있는 것이 현실이나, 우리나라의 급격한 출생률 저하와 고령인구 급증, 그리고 고령자가 직무 관련 지식과 기술, 경험이 풍부하고 업무 헌신도가 높아 생산성이 낮지 않다고 보는 ‘인적자본이론’도 충분히 고려할 필요가 있음을 감안할 때, 생산가능인구의 범주를 보다 확대할 필요가 있다.
한국고용정보원 중장기 인력수급 전망(2024. 3. 19.)에 따르면, 취업자 수 감소의 영향이 본격화될 것으로 예견되며, 향후 노동력 공급 감소로 인한 경제성장의 하락을 막기 위해 노동시장에 추가로 유입되어야 할 필요 인력 규모를 전망하였는바, 2032년까지 추가로 필요한 인력 규모는 894만 명이다.
위 보고서는 “우리 노동시장은 2025년에 65세 이상 인구 비중이 20%를 넘는 초고령사회로 접어들고, 2038년에는 노동력 공급 감소 영향으로 취업자 수가 감소하며, 전망 후기(2027-2032년)에는 추가 필요인력이 급증하는 등 산업 전환과 노동시장의 중대한 구조적 전환기에 직면한 만큼 체계적인 선제적 전환이 필요한 시점”이라고 밝혔다.
이에 한국고용정보원은 “생산인구 감소에 대응하여 우선적으로 청년, 여성, 고령자 등 잠재 인력의 노동시장 진입 촉진을 강화해 나갈 것”을 제언하였다.
5) 세계적 추세와 다른 우리나라 60-64세 고용률 저하
우리나라 65세 이상 고령자 고용률은 OECD 회원국 중 1위이나, 오히려 60-64세 고용률은 2010년에 7위에서 2019년에 12위로 하락하였는바, 이 기간동안에 우리나라 60-64세 고용률이 6.1%p 증가한 것에 반하여 독일, 스위스, 네덜란드, 덴마크 등의 국가는 20%p 이상 고용률 상승이 있었기 때문으로 분석된다.
우리나라의 2010년부터 2019년까지 고용률 증가는 주로 2010년에서 2015년 사이에 이루어졌으며, 2015년 이후로는 고용률 증가가 정체되었다.
특히, 2015년부터 2019년까지 기간을 살펴보면, 우리나라의 60-64세 고용률 증가폭은 OECD 회원국 중 가장 낮은 수준에 속한다.
같은 기간 동안에, 독일은 8.4%p, 덴마크는 13.3%p, 일본은 8.1%p 고용률 상승을 보였는데, 이는 이들 국가가 연금 수급연령을 65세 이상으로 늦추거나 조기노령연금 제도를 변경하고 고령층의 고용 활성화를 위한 정책을 적극적으로 추진하였던 것에서 주요한 요인을 찾을 수 있다.
이와 같이, 여러 국가에서 60대 초반은 더 이상 퇴직연령이 아닌 일하는 연령대로 변화하는 추세이다.
그러나 우리나라는 주요 선진국과 달리 인구 고령화에 대응하기 위한 60-64세 고용 활성화 정책이 미흡한바, 고령 근로자 고용 연장 정책이 세계적인 추세에 미치지 못하고 있다는 것을 보여주며, 정부의 보다 적극적인 정책 마련과 노력이 필요하다는 점을 시사한다.
6) 연금수급개시연령 상향에 따른 정년퇴직자 5년간 소득공백 발생
연금개혁에 의해 국민연금 수급 연령이 65세로 상향됨에 따라, 법정 정년을 현행 수준인 60세로 유지할 경우에 연금수급개시연령과 정년 퇴직연령 간의 간극으로 인해 정년 퇴직자가 연금 수급 시까지 5년 이상 소득 단절에 직면하게 된다.
이는 개인의 경제적 안정을 심각하게 위협하는 문제로, 연금 수급 개시연령과 정년 연령 간의 불일치를 해소할 필요성이 있다.
통계청이 실시한 경제활동인구조사 고령층 부가조사(2023. 5.)에 따르면, 고령자 연금 수령 비율은 50.3%에 불과하며, 월평균 공적연금 및 개인연금 수령액은 약 75만 원으로 노후 최소생활비 124.3만 원에 상당히 미치지 못하고, 국민연금 평균 수령액은 2024. 1. 기준 약 62만 원으로 최소생활비의 절반 수준에 불과하다.
이는 다수의 고령층이 정년퇴직 이후에도 노동시장에 남아야만 생계를 유지할 수 있는 현실을 보여준다.
유럽연합법원은 연금 수급을 통한 소득 보전을 전제로 정년 규정의 구체적 내용을 회원국 재량에 맡기고 있다.
유럽연합법원이 정년퇴직과 관련된 법적 쟁점을 다룬 대표적인 판례 중 하나인 Palacios de la Villa v Cortefiel Servicios SA 사건에서, 법원은 정년제의 목적이 공익성과 합법성을 갖춘것으로 판단하였다.
Palacios는 스페인 법령에 따른 단체협약에 의해 65세 도달 시에 근로계약이 종료된 후, 이를 연령차별로 주장하였으나, 법원은 해당 법령이 높은 실업률 해소와 청년의 고용 촉진이라는 공익적 목적을 가지며, 연금 수급을 통해 개인의 적절한 수입이 보장된 점을 들어 정당성을 인정하였다.
독일 연방노동법원도 정년 연령을 연금수급개시연령 또는 그 이후로 하는 규정을 인정하며, 연금수급개시연령보다 낮은 연령으로 정한 정년 규정에 대해서는 특별한 육체적 및 정신적 업무수행 능력과 책임이 요구되는 경우에만 허용하고 있다.
반면, 우리나라는 국민연금 수급액이 노후 최소생활비의 절반 수준에 불과하며, 연금 수급 시기와 퇴직 시기의 간극으로 인해 5년 간의 소득 공백이 발생하고 있다.
이는 고령층의 생계유지와 인간다운 생활을 할 권리를 위협하며, 빈곤 노인의 증가를 초래하고 있다.
빈곤노인에 대한 공적이전소득이 다른 국가에 비해 매우 낮은 수준인 한국 사회에서, 다수의 노인이 생계유지를 위해 일할 수밖에 없는 현실을 간과하고 있는 것이다.
따라서 고령층의 생존권 및 인간다운 생활을 할 권리 등을 보호하고 고용 영역에서의 연령 차별을 해소하기 위해, 법정 정년은 연금수급개시연령과 일치시키서나 그 이후로 조정할 필요가 있다고 판단된다.
7) 정년연장에 대한 OECD 권고
OECD는 2024 한국경제보고서에서 “노동 수명을 연장하고 노인 고용을 늘리면 국내총생산(GDP)과 재정 성과가 크게 상향될 것”이라고 권고하면서, “법정 정년을 늘리거나 회사별 의무 퇴직 연령을 단계적으로 폐지하는 방안”을 제시하였다.
참고로 OECD는 2024 일본경제보고서에서도 “정년퇴직이나 연공서열 등 일본의 전통적인 노동시장 관행은 급속한 고령화 상황에서 적절하지 않다”라고 지적하면서 정년 폐지를 권고하였다.
이는 OECD 38개 회원국 중에서 ‘60세 정년제’를 운영하고 있는 유일한 국가가 우리나라와 일본뿐인 상황을 고려한 권고로, 특히, 호봉제 및 연공서열제 등 우리나라와 유사한 노동환경을 갖추고 있는 일본의 경우에는 적극적인 고용정책을 추진하고 있는 점을 고려하여 ‘정년 폐지’를, 우리나라에는 ‘우선적 정년 연장 및 단계적 정년 폐지’를 권고한 것으로 보인다.
일본은 ‘60세 정년제’를 운영하면서, 기업으로 하여금 65세까지 정년을 올리거나, 정년제 자체를 폐지하거나, 65세까지 계속고용제도를 도입하는 방안 중 하나를 의무적으로 선택하여 이행하도록 하였다.
다만, 이 제도는 13년동안의 단계적 유예 조치를 거쳐 2025. 4.에 완전히 의무화된다.
이를 통하여 상당수 일본 기업은 정년을 폐지하는 대신에 일단 퇴직시키고 임금을 낮춰서 재계약하는 계속고용 방식을 선택하고, 이러한 계속고용으로 70세 이상의 나이에도 일할 수 있는 제도를 만든 기업이 다수이다.
이와는 달리, 우리나라는 일본보다 빠른 속도로 고령화가 진행되면서도 정년 연장이나 계속고용에 대한 논의가 본격적으로 이루어지지 않고 있다.
OECD는 2072년이 되면 회원국 중 한국을 제외하고 고령자 비중이 40%를 웃도는 나라는 없을 것으로 예상된다고 밝혔는바, 정년 연장 및 계속고용 등에 대한 적극적이고 구체적인 논의가 시급히 요구되고 있다.
8) 법정 정년연장에 대한 찬성률(86%)
여론조사기관들이 2024. 5. 전국 만 18세 이상 남녀 1,004명을 대상으로 진행한 법정 정년의 연령기준을 묻는 전국지표조사(NBS) 결과를 보면, 법정 정년을 단계적으로 만 65세까지 연장하는 것에 대하여 조사대상의 86%가 찬성하고 11%가 반대하는 것으로 나타났다.
이는 2023년 조사 결과인 찬성 84%, 반대 13%와 비슷한 수준으로, 법정 정년의 연령기준 상향에 대하여 국민 대다수가 그 필요성을 인정하고 있음을 보여준다.
9) 육체노동자 가동연한 65세로 상향(대법원 전원합의체 판결)
대법원 2019. 2. 21. 선고 2018다248909 전원합의체 판결은, 대법원이 그동안 손해배상의 기준이 되는 일반 육체노동자의 가동연한을 경험칙상 만 60세로 보아야 한다는 견해를 유지하였으나, 사회적, 경제적 구조와 생활여건이 급속하게 향상 발전하는 등 제반 사정이 현저하게 변하였기 때문에 이제는 특별한 사정이 없는 한 만 65세까지도 가동할 수 있다고 판시하여 기존의 입장을 변경하였다.
이는 기존 만 60세 기준을 제시한 지 약 30년 만에 이루어진 중요한 변화이다.
대법원은 이 판결에서 주요한 논거들을 제시하였는바, 우리나라 공식은퇴 연령보다 실질은퇴연령이 높고, 고령층 경제활동 참가율이 꾸준히 증가함에 따라 종전 전원합의체 판결 당시 52.0%이었으나 2015. 8.에 61.7%, 2017년 12월에 61.5%로 상승하였다(통계청 연령별 경제활동인구조사). 또한 가족제도와 노후 부양에 대한 인식의 변화, 인구구조의 변화가 영향을 미쳐, 60세 이후, 즉 법정 정년 이후에도 경제활동에 나갈 필요가 있는 현실이 반영 되었다.
대법원은 이러한 변화를 바탕으로 고령임에도 육체노동에 종사하는 것이 충분히 가능하다고 판단하였고, 이는 도시 건설 현장이나 농어촌 농작업 현장 등 모든 노동 영역에서 동일하게 적용된다고 설시하였다.
유럽연합법원과 독일연방노동법원이 정년 연령을 최소한 연금 수급 연령 이상으로 정하도록 결정한 사례와 더불어, 우리 대법원 전원합의체가 30년만에 육체노동자 가동연한을 65세로 상향한 판례 등을 참고하여, 우리나라 60-64세 경제활동 참가율 증가, 가족제도와 노후 부양에 관한 인식의 변화, 인구구조의 변화 등으로 60세 이후에도 고령층이 경제활동에 참여할 수밖에 없는 현실을 감안할 때, 급변하는 국내외 사회, 환경 변화에 맞추어 정년 연령을 재검토할 필요가 있다.
10) 행정안전부 등 공무직 정년 65세 연장(2024. 10. 14.)
행정안전부는 행정안전부 공무직 등에 관한 운영 규정을 개정하여, 2024. 10. 14.부터 전국 정부청사에서 근무하는 환경미화와 시설관리 직종의 공무직 근로자 약 2,300명 정년을 기존 60세에서 65세로 연장하였다.
이 조치는 중앙정부 차원에서 최초로 시행된 것으로, 공무직 근로자들의 안정적인 고용 환경을 마련하고, 늦춰진 국민연금 수급 시점과 소득 공백 문제를 해소하기 위한 취지로 이루어진 것이다.
이와 같은 행정안전부의 조치는 정년 연장이 단순히 공무직 근로자의 근로기간을 늘리는 것을 넘어, 정부 차원의 계속고용 의지를 공식화한 것으로 볼 수 있다.
이에 따라 다른 공공기관에서도 공무직 근로자의 정년 연장을 둘러싼 논의가 활성화될 것으로 예상된다.
대구광역시도 2024. 10. 22.에 시 본청과 산하 사업소 공무직 근로자 412명의 정년을 단계적으로 65세로 연장하겠다는 계획을 발표하였다.
또한 대구광역시와 대전광역시 서구청 등 일부 지자체에서도 다자녀를 둔 공무직 근로자를 대상으로 1년에서 최대 10년까지 계속고용을 보장하는 제도를 시행하고 있다.
이와 같은 정년 연장은 공무직 근로자 생계와 고용안정을 도모하는 동시에, 초고령사회에 대응하기 위한 정책적 노력의 일환으로 평가받을 수 있다.
또한 이는 정년 연장에 대한 사회적 논의와 합의가 더 이상 미룰 수 없는 과제임을 보여주는 것이라고 판단된다.
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