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| 군수 비판 현수막 게시 거부는 표현의 자유 침해 |
- ○○군수에게, 옥외광고심의위원회를 다시 구성하여
현수막 게시 여부를 재심의하고, 조례 개정안 마련할 것 등 권고 -
□ 국가인권위원회(위원장 송두환, 이하 ‘인권위’)는 2024년 2월 26일 ○○군수(이하 ‘피진정인’)에게, 현수막 게시와 관련하여 주민들의 표현의 자유가 침해되지 않도록 아래와 같이 권고하였다.
○ 옥외광고심의위원회를 「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령」(이하 ‘옥외광고물법 시행령’) 제32조 제2항에 따라 다시 구성하여 진정인의 현수막 게시 여부를 재심의하고, 소속 업무 담당 공무원을 대상으로 직무교육을 실시할 것,
○ 「○○군 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 조례」(이하 ‘○○군 옥외광고물에 관한 조례’) 제13조가 관련 법령에 부합하도록 조례 개정안을 마련하여 ○○군의회에 제출할 것을 권고하였다.
□ 진정인은 ○○○도 ○○군에 거주하는 군민으로, 해당 지자체가 운영하는 지정게시대에 현수막을 게시하고자 광고업체를 통해 ○○읍에 게시를 신청했으나, ○○군이 옥외광고심의위원회를 개최하여 불허 결정을 내렸다며 인권위에 진정을 제기하였다.
□ 이에 대하여 피진정인은, ○○읍에서 진정인이 신청한 “임기내내 형사재판! 군수님 그만하소! ○○을 걱정하는 군민들”(이하 ‘이 사건 광고내용’)이 현수막에 표시할 수 있는 광고 내용에 해당하는지 여부를 질의하였고,
옥외광고심의위원회를 개최하여 서면 심의한 결과 ‘금지광고물에 해당’하는 것으로 결정되어 ○○읍에 심의 결과를 회신하였다고 답변하였다.
□ 인권위 침해구제제2위원회(소위원회 위원장: 이충상 상임위원)는, 진정인의 현수막 게시 신고를 받아들이지 않은 피진정인의 행위는 헌법 제12조에 따른 적법절차 원칙을 위반하여 헌법 제21조에서 보장하는
진정인의 표현의 자유를 침해한 것으로 판단하였다. 그 이유는 아래와 같다.
○ 피진정인이 형사재판을 받고 있다는 사실은 주민들이 알아야 하는 공적 관심 사안으로, 피진정인이 형사재판 중인 사실을 근거로 피진정인의 사퇴를 요구하는 이 사건
광고내용이 「옥외광고물법」 또는 「○○○도 옥외광고물에 관한 조례」에 따른 금지광고물에 해당한다고 보기 어렵다.
○ 또한 이 사건 당시 ○○군 옥외광고심의위원회 구성을 살펴보면 심의위원 9명 중 6명이 공무원인바, 피진정인의 옥외광고심의위원회 구성 행위는 공무원인 위원의 수가
위원장과 부위원장을 포함한 위원 수의 2분의 1 미만이 되도록 한 「옥외광고물법 시행령」 제32조 제2항에 위배된다.
○ 나아가 진정인의 현수막 게시 신고를 거부한 피진정인의 행위는 행정청 의 처분에 해당한다고 할 것인데, 피진정인은 이 사건 광고내용이 금지광고물에 해당한다고
주장하면서도 ○○읍장에게 그 사실을 단순 회신하였을 뿐 처분의 근거와 이유를 적시하지 않았고, ○○읍장이 ○○군의 공문을 첨부하여 발송한 회신에도 처분의 근거와 이유를 밝히지 않았다.
이는 진정인이 피진정인의 처분에 불복하여 향후 행정구제 절차로 나아가는 데 지장을 초래할 수 있다.
□ 이에 인권위는 피진정인에게, 옥외광고심의위원회를 다시 구성하여 진정인의 현수막 게시 여부를 재심의하고, 담당 공무원들을 대상으로 관련 직무교육을 실시하며, 「○○군 옥외광고물에 관한 조례」 개정안을 마련하여 ○○군의회에 제출할 것을 권고하였다.
□ 판단
가. 판단기준
대한민국헌법(이하 ’헌법‘이라 한다) 제21조 제1항은 “모든 국민은 언론ㆍ출판의 자유와 집회ㆍ결사의 자유를 가진다.”라고 규정하고 있다.
유엔 시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약 제19조는 표현의 자유가 인류사회 모든 구성원의 존엄을 위해 필수불가결한 권리임을 확인하고 있으며, 이와 같은 권리의 행사는 국가안보, 공공의 안전, 공공질서,
공중보건이나 도덕의 보호 또는 타인의 권리와 신망의 존중을 위하여 법률에 의하여 필요한 경우에만 제한할 수 있다고 규정하고 있다.
행정절차법 제23조 제1항은 “행정청은 처분을 할 때에는 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가
그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다”고 규정하고 있다.
이와 관련하여 대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결은 행정청의 처분에 있어 ’이유를 제시한 경우‘는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여,
처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다고 판시하였다.
옥외광고물법 제2조의2는 이 법을 적용할 때 국민의 정치활동의 자유 및 그 밖의 자유와 권리를 부당하게 침해하지 아니하도록 주의하여야 한다고 규정하고 있고,
같은 법 시행령 제32조 제2항은 시, 도 및 시, 군, 구에 두는 옥외광고심의위원회 구성에 대해 위원은 관계 공무원, 광고물등에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람 등 중에서
시, 도지사 또는 시장등이 임명하거나 위촉하며 이 경우 공무원인 위원의 수는 위원장과 부위원장을 포함한 위원 수의 2분의 1 미만이어야 한다고 규정하고 있다.
나. 진정요지에 대한 판단
국가인권위원회(이하 ’위원회‘라 한다)는 2022. 5. 13. 21진정0708300 ’지 방자치단체의 현수막 게시 거부에 의한 표현의 자유 침해‘ 결정에서 정부, 국가기관, 지방자치단체와 같은 공적 기관의
업무수행과 관련된 사항은 항상 국민의 감시와 비판의 대상이 되어야 함은 물론이고, 국민이 이를 비판하는 과정에서 그 업무수행에 관여한 공직자에 대한 사회적 평가가 다소저하될 수 있는 표현을 사용하더라도,
현저히 상당성을 잃은 수준에 이르지 않는다면 그로써 바로 해당 공직자에 대한 명예훼손에 이르렀다거나 국민의 표현의 자유를 제한하여야 할 사유가 된다고 보기 어렵다고 설시한 바 있다.
먼저 이 사건 광고내용이 옥외광고물법 등 관련 규정에 따른 금지광고물에 해당하는지 여부를 먼저 살펴본다. 지방자치단체의 장인 피진정인이 여러 건의 형사재판을 받고 있다는 것은 앞서
본 바와 같이 이미 언론에 기사화될 정도로 널리 알려져 있는 정보이고, 형사재판 결과에 따라 피진정인이 직위를 상실할 가능성도 있는 점을 고려하면, 피진정인이 형사재판을 받고 있다는 사실은 주민들이 알아야
하는 공적 관심 사안에 관한 것임을 부인하기 어렵다. 이 사건 광고내용은 피진정인이 형사재판 중인 사실을 근거로 피진정인의 사퇴를 요구하는 것으로, 옥외광고물법 제5조 제2항 각호에 따라 금지되는
내용에 해당하지 않음이 명백하고, ○○○도옥외광고조례의 “특정 개인 또는 단체를 비방하는 내용을 표시할 수 없다.”에 해당하는 것으로도 보기 어렵다.
다음으로 피진정인의 행위에 절차적 정당성이 있는지를 살펴보면, 이 사건 당시 ○○군 옥외광고심의위원회의 구성에서 ○○군 소속 공무원인 위원은 위원장을 포함하여 4명이지만, ○○군 소속이 아닌
위원 중 ○○군의회 의원과 공립학교 교사도 공무원 신분이므로 실제로는 심의위원 9명 중 6명이 공무원임을 확인할 수 있다. 옥외광고물법의 주무 중앙행정기관인 행정안전부 주소생활공간과에서도
“민간에서 위촉한 위원이더라도 공무원 신분일 경우에는 ’공무원인 위원‘으로 보는 것이 적절하다”는 의견임을 고려할 때, 피진정인의 옥외광고심의위원회 구성 행위는 옥외광고물법 시행령 제32조 제2항을 준수하지 않은 것으로 판단된다.
심의위원 구성에 대해 추가로 살펴보면, 옥외광고물법 시행령 제32조 제2항의 개정(2011. 10. 10.) 이전 조항은 “위원은 관계공무원, 광고물등에 관한 학식과 경험이 풍부한 자등 중에서 시장·군수 또는 구청장이 임명 또는 위촉한다.
이 경우 관계공무원인 위원의 수는 위원장·부위원장을 포함한 위원수의 반수미만이어야 한다.”라고 규정하고 있었으나, 2011. 10. 10.자 개정으로 현재의 조항과 같이 수정되었다.
그런데 피진정기관의 ○○군 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 조례? 제13조는 “영 제32조에 따른 심의위원회는 위원장, 부위원장 각 1명을 포함한 10명 이내의 위원으로 구성한다.
이 경우 관계공무원 위원수는 위원장을 포함한 위원수의 2분의 1 미만이어야 한다.“라고 규정하여 이전 관련법령을 준용한 것으로 현행 상위법에 위반된다고 볼 수 있다.
마지막으로, 진정인의 현수막 게시 신고를 거부한 피진정인의 행위는 행정청의 처분에 해당한다 할 것이다. 그런데 피진정인은 이 사건 광고내용이 금지광고물에 해당한다고 주장하면서도,
피진정인은 이 사건 광고내용이 옥외광고물 심의위원회 심의 결과를 통지하면서 위 인정사실과 같이 금지광고물에 해당함을 피진정기관의 소속기관인 ○○읍장에게 회신하였을 뿐 처
분의 근거와 이유를 적시하지 않았고, ○○읍장이 ○○군의 공문을 첨부하여 광고업체에 발송한 회신에서도 처분의 근거와 이유를 알 수 없다.
이는 앞서 살펴본 대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결에 비추어 볼 때 진정인이 피진정인의 처분에 불복하여 향후 행정구제 절차로 나아가는 데 지장을 초래할 수 있는 경우라고 판단된다.
이상의 내용을 종합하면, 이 사건 광고내용이 ’특정 개인 또는 단체를 비방‘한다는 이유로 진정인의 현수막 게시 신고를 받아들이지 않은 피진정인의 행위는 헌법 제12조에 따른
적법절차 원칙을 위반하여 헌법 제21조에서 보장하고 있는 진정인의 표현의 자유를 과도하게 제한한 것으로 판단된다.
이에 피진정인에게, 주민들의 표현의 자유를 침해하지 않도록 진정인의 현수막 게시 신고에 대해 옥외광고물법 제32조 제2항에 따라 옥외광고심의위원회를 다시
구성하여 진정인의 현수막 게시 여부를 재심의하고, 소속 업무담당 공무원을 대상으로 향후 이러한 사례가 재발하지 않도록 직무교육을 실시하며, ○○군 옥외광고물 등의 관리와
옥외광고산업 진흥에 관한 조례 제13조가 관련 법령에 부합하도록 조례 개정안을 마련하여 ○○군의회에 제출할 것을 권고할 필요가 있다.
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